El Supremo permite a los cabos y guardias civiles dar el salto a la Escala de Oficiales

La Dirección General de la Guardia Civil ha recibido recientemente varios reveses judiciales por el mismo motivo: no permitir a los miembros de la Escala de Cabos y Guardias presentarse a los procesos de ingreso en la Escala de Oficiales, mediante la modalidad de cambio de escala.

Desde la Asociación Unificada de Guardias Civiles (AUGC), que fue la recurrente en una de esas batallas judiciales, celebran que “fruto de la última sentencia conquistada en el Supremo, en la próxima oferta de empleo público, los miembros de las escalas de cabos y guardias, que, hasta hoy, teníamos vetado el cambio de escala, podremos presentarnos al cambio de escala a oficial, regulado en la ley de personal de la Guardia Civil”.

Esta asociación interpuso un recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Supremo contra el Real Decreto 691/2020, de 21 de julio, por el que se aprueba la oferta de empleo público del Cuerpo de la Guardia Civil para el año 2020, publicado en el Boletín Oficial del Estado el 1 de agosto de 2020.

Desde AUGC solicitaron al Supremo que declarar “la nulidad del artículo 4 del Real Decreto 691/2.020., de 21 de julio de 2020, por el que se aprueba la oferta de empleo público del Cuerpo de la Guardia Civil para el año 2020”.

Ese artículo tenía la siguiente redacción: “Se autoriza la convocatoria, para ingreso por promoción profesional en los centros docentes de formación de la Guardia Civil, mediante la modalidad de promoción interna, de 80 plazas en la Escala de Oficiales y de 500 en la Escala de Suboficiales, de acuerdo con lo establecido en los artículos 36 y 37 de la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen del Personal de la Guardia Civil”.

La Asociación Unificada de Guardias Civiles argumentó que ese artículo “ha impedido la promoción profesional de los guardia civiles para el acceso a la escala de oficiales en la modalidad de cambio de escala ordenando la reserva de los porcentajes establecidos por la Ley en relación con las 80 plazas convocadas en la escala de oficiales para los provenientes de las escalas de suboficiales y de cabos y guardias de la Guardia Civil”.

Cambio de escala

Según la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen del Personal de la Guardia Civil, a los centros de formación para el ingreso en la Escala de Oficiales del cuerpo se puede acceder por acceso directo (es decir, desde fuera de la Guardia Civil), o por promoción profesional (guardias civiles de escalas inferiores).

A su vez, la promoción profesional contempla dos modalidades. La promoción interna consiste en incorporarse a la escala inmediata superior a la que se pertenece: los suboficiales, por tanto, pueden dar el salto a la Escala de Oficiales.

La segunda modalidad es el cambio de escala, que consiste en el acceso a la enseñanza de formación que faculta para la incorporación a la escala de oficiales, de aquellos miembros de las escalas de suboficiales y de cabos y guardias que estén en posesión de una de las titulaciones universitarias oficiales que se determinen reglamentariamente. La ley establece que “por la Dirección General de la Guardia Civil se impulsará y facilitará los procesos que permitan la promoción profesional de los guardias civiles”.

En el artículo 36 de la Ley de Régimen del Personal de la Guardia Civil queda fijado que “al sistema de promoción profesional se reservará un porcentaje de no menos del cincuenta y cinco por ciento de las plazas que se convoquen para el ingreso en la enseñanza de formación con la que se accede a la escala de oficiales, distribuyéndose entre las modalidades de promoción interna y cambio de escala, de acuerdo con lo recogido en los apartados siguientes”.

El mismo artículo establece que “del total de plazas reservadas a la promoción profesional para el acceso a la escala de oficiales, hasta un 30 por cien se convocarán en la modalidad de cambio de escala. A ellas podrán acceder los suboficiales con, al menos, dos años de tiempo de servicios en su escala; los cabos mayores; así como los cabos primeros con, al menos, cuatro años en el empleo y los cabos y guardias civiles con, al menos, siete años de tiempo de servicios en su escala”.

Frente al recurso de la Asociación Unificada de Guardias Civiles, la Abogacía del Estado defendió la legalidad del decreto. Argumentó que no había exigencia legal alguna de ofrecer un mínimo de plazas para la modalidad de cambio de escala, y que por tanto, el artículo 4 del Real Decreto 691/2020 no es contrario a Derecho por haber autorizado plazas solamente para la promoción interna y no incluirlas para el cambio de escala.

No se puede no convocar ninguna plaza

Los jueces de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo aceptaron los argumentos del recurso de la Asociación Unificada de Guardias Civiles.

“Es verdad que al decir el apartado 3 del artículo 36 que se convocarán hasta un 30% de las plazas reservadas para promoción profesional para la modalidad de cambio de escala, no señala un mínimo, sino un máximo”, admiten en la sentencia.

Sin embargo, añaden a continuación que “también es verdad que el precepto dice ‘se convocarán’, expresión de signo positivo que parece excluir una interpretación que la convierta en negativa, que es lo que sucede cuando se traduce por el artículo 4 del Real Decreto 691/2020 en no convocar ninguna plaza”.

Es más, “si la Ley hubiera contemplado tal posibilidad, habría elegido otros términos que facultaran a la Administración para, en vez de hacer una distribución, atribuir todas las plazas a una sola modalidad. Sin embargo, como se ha visto, no lo ha hecho”.

Al analizar el apartado 1 del artículo 36, que ordena que el 55% de plazas que reserva para acceder por promoción profesional a la escala de oficiales se “distribuya” entre las modalidades de promoción interna y de cambio de escala, considera el Supremo que “no hay distribución si no hay división o reparto entre varios, como ha sucedido aquí, pues la totalidad de las plazas ha ido a la modalidad de promoción interna. Darlo todo a uno no es dividir, ni repartir. No supone distribución”.

Por ello, concluye que “la interpretación conjunta de los apartados 1 y 3 del artículo 36 de la Ley 29/2014 lleva a la conclusión de que no sólo imponen un límite máximo del 30% de plazas a convocar para cambio de escala, sino también un mínimo, indeterminado pero, en todo caso, existente a concretar en cada oferta por la Administración de forma motivada”.

Es decir, que la Dirección General de la Guardia Civil, y por encima de ella, el Gobierno de España, no pueden aprobar una oferta de empleo para entrar en la Guardia Civil, que en lo referente a la Escala de Oficiales no contemple que los miembros de la Escala de Cabos y Guardias puedan dar el salto a oficial mediante la modalidad de cambio de escala.

“Cabe añadir, por último, que la tesis defendida por el Abogado del Estado lleva a dejar a la voluntad de la Administración la modalidad de promoción profesional mediante cambio de escala prevista por la Ley”.

Por ello, el Supremo estima el recurso de la Asociación Unificada de Guardias Civiles y anula el artículo 4 del Real Decreto 691/2020 “en cuanto reserva las 80 plazas que autoriza para el ingreso en la enseñanza de formación para el acceso a la escala de oficiales a la modalidad de promoción interna, con la consecuencia de que la Administración deberá determinar motivadamente cuantas de ellas corresponde aplicar a la modalidad de cambio de escala, con las consecuencias procedentes y sin que su aplicación suponga perjuicio para quienes hubieran superado el proceso selectivo convocado en virtud de la autorización, caso de haberse realizado ya”.

Recurso de un agente

Este no es el único pronunciamiento judicial que ordena a la Guardia Civil que permita a los miembros de la Escala de Cabos y Guardias optar al cambio a la Escala de Oficiales.

Además de AUGC, un guardia civil presentó un recurso de forma particular contra el mismo Real Decreto 691/2020, de 21 de julio, por el que se aprueba la oferta de empleo público del Cuerpo de la Guardia Civil para el año 2020.

Los argumentos de este guardia civil eran parecidos a los de la asociación, pero lo personalizaba en su propio caso. Se trata de un guardia civil en servicio activo, que pertenece a la Escala de Cabos y Guardias del Cuerpo de la Guardia Civil, que está en posesión del grado de Sociología y que al presentar la demanda tenía 46 años, “extremo que consigna pues el límite de edad para la promoción profesional está situado en los 50 años”.

Su queja era que en el decreto en cuestión, de las 80 plazas para oficial, “son todas para promoción interna y ninguna para la modalidad de cambio de escala”. Además, denunció que “en las convocatorias de 2018 y de 2019 tampoco se ofrecieron plazas” para cambio de escala, lo que a su juicio “infringe el artículo 36 de la Ley 29/2014 que obliga a reservar el 55% de las plazas para acceder por promoción profesional a la escala de oficiales y a distribuirlas entre las modalidades de promoción interna y de cambio de escala, para la cual se han de convocar hasta un 30% de aquellas. Así, impide a los miembros de la escala de Cabos y Guardias que reúnan los requisitos para ello la promoción profesional”.

“Razones de gestión eficiente”

La sentencia con la que el Supremo respondió a este recurso ofrece con más detalle los argumentos que opuso la Abogacía del Estado, para solicitar la desestimación.

Aseguró que la Guardia Civil hasta el momento no había ofertado plazas de oficial para la Escala de Cabos y Guardias “debido a razones de gestión eficiente de los recursos y para dotar de la necesaria calidad a la enseñanza que se imparte”.

Apuntó que había previsión de hacerlo en 2021, lo que “no significa una obligación ineludible de seguir ofreciéndolas en años sucesivos si las necesidades de la política de personal de la Guardia Civil no lo exigen”.

Ciertamente, el Real Decreto 372/2021, de 25 de mayo, por el que se aprueba la oferta de empleo público del Cuerpo de la Guardia Civil para el año 2021, dividió 80 plazas de promoción profesional para ingresar en la Escala de Oficiales de la siguiente forma: 70 plazas de promoción interna, para suboficiales, y 10 de cambio de escala.

Pero respecto al decreto de 2020, el Tribunal Supremo estimó el recurso del guardia civil, con los mismos argumentos que utilizó en el recurso de AUGC: que la ley obliga a la administración a establecer un mínimo de plazas de cambio de escala, “indeterminado pero, en todo caso, existente a concretar en cada oferta por la Administración de forma motivada”.

El Tribunal Superior de Justicia de Madrid

A estos dos pronunciamientos del Supremo se une un tercero en la mismo línea, pero en este caso, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid. Periodista Digital reveló recientemente una sentencia del TSJM, que estimó el recurso del afiliado de otra asociación, Unión de Guardias Civiles (UniónGC), contra la Resolución de la Directora General de la Guardia civil de 24 de agosto de 2020 por la que se convocaban las plazas y pruebas selectivas para el ingreso por el sistema de promoción profesional en la modalidad de promoción profesional pero sin cambio de escala y de forma indirecta la anulación del Real Decreto 691/2020 de 21 de julio por la que se aprobaba la oferta de empleo público de la Guardia Civil.

El tribunal consideró que, según la ley, la Guardia Civil debía al menos convocar una de las plazas para acceder a la Escala de Oficiales con proceso de promoción profesional por cambio de escala.