El Ejército admite que cada año deja sin gastar 20 millones del presupuesto

1. Jefe de Asuntos Económicos
2. Falta un análisis económico profundo
3. Quedan sin gasta 20 millones de euros
4. Peor que la Armada y el Ejército del Aire
5. Créditos que debe aprobar Hacienda
6. Fondos sobrantes que no se utilizan
7. Reservas de dinero ante imprevistos
8. Desaprovechamiento de recursos
9. Posibles soluciones

Los Presupuestos Generales del Estado para 2023 elaborados por el Gobierno de Pedro Sánchez y aprobados en las Cortes incluyen una partida de 12.827 millones de euros para el Ministerio de Defensa.

El departamento de Margarita Robles consiguió para este año un aumento presupuestario del 26%, frente a los 9.791 millones que se aprobaron para 2022. La guerra de Ucrania ha llevado a los países de la OTAN a elevar el gasto en Defensa, y aquellos que como España invertían por debajo de los objetivos marcados tienen que hacer un esfuerzo aún mayor.

Esta subida llega después de años de duros recortes en las Fuerzas Armadas, que obligaron a aplazar adquisiciones y obras, y a limitar en algunos casos gastos corrientes. Pese a estas restricciones presupuestarias que han sufrido durante años, en las Fuerzas Armadas se da la paradoja de que en ocasiones no se gasta todo el presupuesto anual que reciben cada año.

Así lo denuncia el jefe de Asuntos Económicos del Mando de Apoyo Logístico del Ejército de Tierra, según ha podido comprobar Confidencial Digital.

Jefe de Asuntos Económicos

El Cuerpo de Intendencia del Ejército de Tierra (Armada y Ejército del Aire tienen sus propios cuerpos de intendencia) tiene como cometidos el planeamiento y administración de los recursos económicos y el asesoramiento en materia económico-financiera, y se le asignan funciones de carácter logístico.

La Secretaría Institucional del Cuerpo de Intendencia del Ejército de Tierra edita cada año un Memorial del Cuerpo de Intendencia. Se trata de una publicación de carácter anual, con noticias del cuerpo, reportajes históricos, y también artículos elaborados por militares de Intendencia sobre cuestiones de interés para su trabajo.

El último número se editó en julio y, entre otros, incluye un artículo con el título “Afilando el hacha de la gestión económica en el Ejército de Tierra”. Lo firma el general de brigada de Intendencia Francisco Javier Echevarría Jiménez.

Este general era subdirector de Gestión Económica y Contratación de la Dirección de Asuntos Económicos del Ejército de Tierra, hasta que en abril de este año Margarita Robles lo nombró jefe de Asuntos Económicos del Mando de Apoyo Logístico del Ejército.

Por tanto, este general estaba y está implicado en la gestión de los recursos económicos del Ejército de Tierra y en la contratación y adquisición de materiales. Su firma se encuentra en numerosas licitaciones públicas de compra de suministros y contratación de servicios.

Falta un análisis económico profundo

El artículo parte de un lamento: que el Ejército de Tierra realiza análisis operativos en profundidad después de cada ejercicio táctico, para obtener las lecciones aprendidas, pero no hace lo mismo, al menos no con el mismo detalle, con la gestión económica del presupuesto.

“Es cierto que tras el cierre del ejercicio económico se realiza un estudio de los resultados finales de ejecución del presupuesto, pero se lleva a cabo de forma poco profunda, limitándose a identificar los órganos en que han quedado importes relevantes de crédito sin ejecutar y a averiguar los motivos de su no ejecución”, señala este general.

Los motivos suelen ser “incidencias que forman parte de la tramitación de los expedientes y de la ejecución de los contratos (inicio de expedientes con retraso por falta de crédito, presentación de recursos en el procedimiento de licitación, incidencias en la ejecución de obras y suministros, etc.)”, y ante ello se adoptan medidas “en ese órgano concreto para evitar que se vuelvan a producir, pero sin llegar a buscar una solución genérica que evite su repetición en otros órganos en sucesivos ejercicios”.

El jefe de Asuntos Económicos del Mando de Apoyo Logístico del Ejército reclama que se revise con mayor profundidad la gestión económica en Tierra, por dos motivos: “Por un lado, el elevado importe de créditos que año tras año queda de forma repetida sin ejecutar; por otro, la comparación de nuestros resultados de ejecución presupuestaria con los obtenidos por la Armada y el Ejército del Aire y del Espacio”.

Quedan sin gasta 20 millones de euros

El general de brigada Echevarría revela un dato clave en este artículo: el Ejército de Tierra no ejecuta cada año alrededor de 20 millones de euros del presupuesto que le corresponde, dentro del Ministerio de Defensa.

“En cuanto a los créditos que han quedado sin ejecutar anualmente, si sólo analizáramos nuestros resultados comparándolos con los de años anteriores, podríamos quedar satisfechos por ser similares, o incluso en algunas ocasiones un poco mejores, asumiendo como algo normal que el Ejército de Tierra se deje sin gastar anualmente un importe cercano a los 20 millones de euros”, indica.

Y de inmediato apostilla: “teniendo en cuenta que ese importe supone un porcentaje importante del crédito anual recibido y que existen necesidades en el Ejército de Tierra sin cubrir por falta de crédito, sólo ese importe por sí mismo debería hacernos ver lo necesaria que es la búsqueda de una solución que permita aprovechar esos recursos debidamente”.

Peor que la Armada y el Ejército del Aire

Añade un motivo más de preocupación y de alarma ante ese dinero que queda sin gastar cada año: “Si comparamos nuestros resultados con los de la Armada y el Ejército del Aire y del Espacio, donde año tras año el Ejército de Tierra sale mal parado y con diferencia, a pesar de que los tres ejércitos enfrentan los mismos problemas de gestión, no cabe duda de lo necesario y urgente que es llevar a cabo el afilado en profundidad del hacha de la gestión económica en el Ejército de Tierra”.

Es decir, que, en primer lugar, cada ejercicio presupuestario el Ejército de Tierra no llega a gastar todo el presupuesto que le corresponde, con una media de casi 20 millones de euros. En segundo lugar, que el porcentaje de presupuesto sin ejecutar es “con diferencia” mayor en Tierra que en la Armada y que en el Ejército del Aire.

Y, en tercer lugar, como parece obvio, se da la paradoja de que al mismo tiempo que no se utiliza todo el dinero disponible, “existen necesidades en el Ejército de Tierra sin cubrir por falta de crédito”.

Créditos que debe aprobar Hacienda

El análisis de este general dedicado a la gestión económica del Ejército de Tierra incluye que parte del origen de este problema es general a toda la administración, por limitaciones que impone la Ley 47/2003, General Presupuestaria.

Por un lado, cualquier incidencia en la ejecución de un contrato “que impida recepcionar dentro del ejercicio económico, algo muy habitual y especialmente a final de año cuando no hay margen temporal de reacción, conllevará que el crédito quede sin gastar, se pierda para el Ejército de Tierra en ese año y se tenga que hacer frente al gasto con el crédito del año siguiente, minorando el disponible de ese año”.

Por otro lado, “las generaciones de crédito, que suponen un importe de relevancia en el presupuesto final, deben ser autorizadas, en su mayor parte, por el ministro de Hacienda, quedando sometidas de forma continua a la incertidumbre de si serán autorizadas o no, y en su caso, con tiempo suficiente para poder ejecutar el crédito generado”.

El general Echevarría propone que dada “la singularidad y volumen de las adquisiciones realizadas en el Ministerio de Defensa”, que “hacen que sea el departamento más afectado por esa norma de toda la Administración”, se cambie la norma para que sea la misma Defensa, y no Hacienda en este caso, quien autorice todas las generaciones de crédito en el ámbito de este ministerio, así como la incorporación automática al ejercicio siguiente de los créditos comprometidos no ejecutados.

A este respecto cabe señalar que los sucesivos jefes de Estado Mayor de la Defensa y de Tierra, Armada y Aire llevan años reclamando una y otra vez una ley de financiación plurianual de las Fuerzas Armadas, para poder evitar los problemas que provoca que los presupuestos generales sean anuales.

Fondos sobrantes que no se utilizan

Algunos de los obstáculos que este general ha detectado en el uso de los recursos económicos se están empezando a solventar, ya que se han cambiado ciertos procedimientos.

Por ejemplo, explica que la normativa interna actual del Ejército de Tierra generaba “una compartimentación excesiva del presupuesto que impide utilizar los fondos de forma ágil, haciendo necesario iniciar el tedioso procedimiento de reprogramación o vinculación cada vez que se necesita adecuar el crédito al gasto a realizar”.

Es decir, cuando de una partida sobra dinero, es tan dilatado el plazo necesario para reprogramar ese sobrante, que “las unidades de gasto renuncian a solicitar dichos trámites para su utilización en otras necesidades”.

“Esta es una de las principales causas de que al final del ejercicio quede un elevado importe de créditos sin distribuir”, ya que se van sumando pequeñas cantidades de dinero sin gastar, pero cuyo importe agregado a final de año supone un monto elevado.

El problema es que se quedan recursos económicos “inmovilizados” que no se redirigen para gastar en otras necesidades, por esos obstáculos que ralentizan el proceso.

Reservas de dinero ante imprevistos

Otro problema que señala este general de Intendencia es que en el Ejército de Tierra existen actualmente 89 Unidades de Gasto de Nivel Mando, “con capacidad de realizar dotaciones de crédito”, que en el año 2021 realizaron un total de 28.492 dotaciones de crédito.

Por su experiencia en los órganos del Ejército de Tierra que supervisan la ejecución del presupuesto, desvela una práctica habitual en esas unidades de gasto de distintas instancias de la estructura del Ejército.

Se trata de “retener una pequeña parte de los créditos sin dotar, a modo de reserva, para tener capacidad de atender necesidades no previstas”. De nuevo, como ocurre con el dinero que sobra de unas partidas y no se redirige a otras, “visto de manera individual podría pensarse que son cantidades poco relevantes”.

Desaprovechamiento de recursos

El problema es que “tomadas de forma global, el importe de créditos que se mantiene sin distribuir es elevado, lo que supone un desaprovechamiento de los recursos que podrían utilizarse para financiar otras actividades”.

Algo similar ocurre con los llamados Elementos de Programa, que forman el Documento de Distribución de Créditos, y las dotaciones. De nuevo ahí “la suma de los pequeños saldos sobrantes en cada uno de ellos, vistos de manera global, alcanzan unas cifras importantes”.

El Sistema de Planeamiento del Ejército (SIPLA) se divide en 14 Planes Generales, y cada uno de ellos tiene un programa funcional, formado por esos “Elementos de Programa (ELPRO)”, partidas presupuestarias globales para distintos destinos.

Pues bien, con esa distribución de recursos económicos, detalla el general que “de los 5.097 ELPRO,s entre los que se distribuyó el crédito en el Ejército de Tierra en 2021, 2.522 quedaron con saldo al cierre del ejercicio, alcanzando un importe agregado de 12,8 millones de euros”.

De igual forma, “de las 28.492 dotaciones efectuadas, al cierre del ejercicio 2021 quedaron 4.512 con saldo, alcanzando su suma los 13,3 millones de euros”.

La conclusión del artículo es que “una distribución de crédito tan fragmentada provoca el desaprovechamiento del recurso económico”.

Posibles soluciones

Para tratar de superar todos estos problemas que lastran el uso del presupuesto en el Ejército de Tierra, el jefe de Asuntos Económicos del Mando de Apoyo Logístico del Ejército propone sustituir lo que ahora se denomina Documento de Distribución de Crédito por un Plan Financiero anual.

“En este plan se contemplarían, por un lado, todos los recursos económicos que se estima serán puestos a disposición del Ejército de Tierra a lo largo del año, incluyendo además del presupuesto aprobado las generaciones de crédito y otros recursos externos, y, por otro lado, las actividades a las que, siguiendo las prioridades marcadas, se destinará la financiación disponible”, plantea.

De esta forma, “tanto los recursos disponibles como las necesidades de financiación deben estar distribuidos temporalmente a lo largo del año según se prevea su disponibilidad y requerimiento”.

Además, facilitaría racionalizar la contratación de aquellas necesidades (alimentación, limpieza, vigilantes, etc.) que actualmente requieren la realización de continuos contratos de duración muy limitada por no disponer del crédito suficiente, y que según él “hipotecan a los órganos de contratación al multiplicar de forma innecesaria su carga de trabajo”.

También propone simplificar considerablemente la estructura de mandos con competencia para solicitar la distribución de créditos: las 89 Unidades de Gasto de Nivel Mando serían sustituidas por entre seis y diez Centros de Responsabilidad de Gasto.

Por supuesto, “se eliminarían también las reservas de crédito que habitualmente mantenían” esas unidades de gasto “y que suponían infrautilizar los recursos económicos disponibles.

Otra medida que sugiere es dotar a las unidades de una “bolsa de dotación” de dinero, destinada a pagar gastos de “vida y funcionamiento” corrientes, sobre la que cada unidad tuviera “cierta autonomía de administración”.

A su juicio, de esta forma se incentivaría “el gasto más eficiente, ya que de obtenerse ahorros podrían ser dedicados a otras necesidades de la unidad mediante su fácil vinculación, si fuera necesaria”.

Todo ello, y otros cambios en los procedimientos de contratación, servirían para evitar que quede dinero sobrante en las unidades a final de año, que no se utiliza y que tiene que ser devuelto, mientras que sigue faltando presupuesto para otras necesidades acuciantes en el Ejército de Tierra.