El Supremo denuncia la falta de una ley orgánica que regule los registros policiales en domicilios

El Tribunal Supremo ha detectado un vacío en el ordenamiento jurídico de España: no ve bien sustentada la regulación legal que permite que, durante el curso de una investigación judicial, las Fuerzas de Seguridad puedan entrar en un domicilio para registrarlo.

De ello ha dejado constancia la Sección Segunda de la Sala III, de lo Contencioso, del Tribunal Supremo, en la sentencia que resuelve el recurso de casación interpuesto por una empresa de Canarias, que peleaba por anular la decisión del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Santa Cruz de Tenerife de permitir entrar en su sede.

El Supremo admitió el recurso y apreció en el asunto “la concurrencia del interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia”. El objetivo del recurso consistía en “precisar si el auto de autorización de entrada en la sede de la empresa recurrente -en particular, en el núcleo de sus instalaciones que tiene la condición, no controvertida aquí, de domicilio constitucionalmente protegido, a efectos de lo establecido en el art. 18.2 de nuestra Constitución, que consagra el derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio-, observa los preceptos legales que disciplinan la competencia judicial (para otorgar la autorización) y administrativa (para solicitarla), así como los límites concretados por la jurisprudencia de esta Sala, en nuestras sentencias de 10 de octubre de 2019 10 de octubre de 2019 (recurso de casación nº 2818/2017) y 1 de octubre de 2020 (recurso de casación nº 2966/2019)”.

En particular, “la resolución del recurso de casación, tal como queda conformado en el auto de admisión, nos exige determinar, en primer término, si para la realización de actuaciones de obtención de información relacionadas con la aplicación de los tributos, únicamente pueden ser objeto de autorización judicial de entrada en el domicilio las solicitudes de la Administración tributaria relativas a procedimientos de inspección en los que el obligado tributario se encuentre ya incurso”.

La Constitución y la Ley General Tributaria

El artículo 18.2 de la Constitución establece que “el domicilio es inviolable. Ninguna entrada o registro podrá hacerse en él sin consentimiento del titular o resolución judicial, salvo en caso de flagrante delito”.

Uno de los puntos del recurso era si la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria permite determinados registros en la sede de una empresa o en un domicilio. El artículo 113 de esa ley establece que “cuando en las actuaciones y en los procedimientos de aplicación de los tributos sea necesario entrar en el domicilio constitucionalmente protegido de un obligado tributario o efectuar registros en el mismo, la Administración Tributaria deberá obtener el consentimiento de aquél o la oportuna autorización judicial”.

Además, “la solicitud de autorización judicial para la ejecución del acuerdo de entrada en el mencionado domicilio deberá estar debidamente justificada y motivar la finalidad, necesidad y proporcionalidad de dicha entrada”, y “tanto la solicitud como la concesión de la autorización judicial podrán practicarse, aun con carácter previo al inicio formal del correspondiente procedimiento, siempre que el acuerdo de entrada contenga la identificación del obligado tributario, los conceptos y períodos que van a ser objeto de comprobación y se aporten al órgano judicial”.

No puede desarrollar un derecho fundamental

Los magistrados de lo Contencioso del Supremo acabaron analizando la legislación sobre entrada a domicilios, y sacaron algunas conclusiones llamativas.

Comenzaron señalando que “la naturaleza de derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio, cuya entrada, cuando sea necesaria, está constitucionalmente requerida de autorización cuando su titular no la consienta, obligaría a que el desarrollo normativo de su régimen sustantivo y procesal se hiciera mediante ley orgánica, con respeto a su contenido esencial - arts. 53.1 y 81.1 CE-”.

El problema es que la citada Ley General Tributaria, que sirvió para autorizar el registro de la empresa canaria recurrente, “es una ley ordinaria y, por tanto, inidónea o inepta, por su competencia, para desarrollar el derecho fundamental, en su contenido esencial, en lo que atañe al ámbito tributario”.

“Grave carencia normativa”

La sentencia del Supremo se detiene en analizar, y denunciar, la situación legal sobre las autorizaciones a la entrada en domicilios en España.

“La situación se hace más problemática aún”, continúa en este punto, “porque la ley, aunque sea ordinaria, no contiene una regulación plena y suficiente del contenido esencial del derecho fundamental, que por lo demás no afecta sólo a las actuaciones de carácter tributario, sino a cualquier intromisión pública -o privada- en el domicilio protegido”.

Las expresiones utilizadas por los magistrados son contundentes, e insisten en resaltar que las leyes actuales son insuficientes para regular de forma adecuada los registros domiciliarios: “El resultado de esta grave carencia normativa es que ahora se configura como un derecho de concreción esencialmente jurisprudencial, con los problemas que tal déficit de regulación comporta”.

Contradicciones e inseguridad jurídica

Los magistrados de la Sala de lo Contencioso explican las consecuencias de esa falta de regulación adecuada: “La dificultad estructural es que, con apenas unas escasas normas de competencia y unas exiguas prevenciones de procedimiento, el juzgador ha de decidir casos no siempre nítidos. El casuismo de las posibles situaciones, con posibles contradicciones jurisprudenciales, lleva a cierta inseguridad jurídica a los jueces, a la Administración y, por supuesto, al contribuyente”.

El problema va más allá de la Ley General Tributaria, porque señalan que tampoco la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa “tiene carácter de ley orgánica al encomendar la competencia de los juzgados para autorizar la entrada en domicilio, en su artículo 8.6, en los términos ya transcritos”.

De hecho, “la única disposición del rango preciso” es el artículo 91.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Pero en este caso “no nos vale tampoco a los efectos de lo que comentamos, porque en ella no se regula el contenido esencial del artículo 18.2 CE, sino sólo una atribución competencial”.

Se necesitaría una ley

La conclusión del Supremo a todo ese análisis es que “se necesitaría -para evitar la grave precariedad e inconcreción de las normas que hemos de manejar- una ley de desarrollo del artículo 18.2 CE, cuyo contenido no es per se suficiente para regular todos los aspectos y límites del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio”.

Eso, “sin perjuicio de considerar que, aparte del rango, sería necesaria una ley (ahora en sentido material) habilitante de la entrada para casos distintos de la ejecución forzosa de actos de la Administración (vid. 100.3 Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común -LPAC-)”.

Por último, añaden los magistrados que “a las dificultades que conlleva la ausencia de una regulación completa del derecho fundamental que nos ocupa y sus limitaciones se añade, además, su rareza o singularidad procesal, que condiciona el régimen de su impugnación y la validez de ciertos conceptos jurídicos, como el de firmeza”.

Necesidad y proporcionalidad

Una vez hecha esta revisión crítica a la legislación española sobre la inviolabilidad del domicilio y las excepciones a ese derecho, el Supremo analizó el caso del recurso.

Revisó también la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que establece una serie de requisitos y elementos a valorar para que un juez aprueba el registro de un domicilio.

La doctrina constitucional resumida sería que “para otorgar la autorización debe superarse un triple juicio -que ha de efectuar el juez competente-: el de idoneidad de la medida (toda vez que ésta debe ser útil para la actuación inspectora), el de necesidad (esto es, que no exista otra medida sustitutiva más moderada que la intromisión que se pretende) y el de proporcionalidad en sentido estricto (pues han de ponderarse los beneficios de tal medida para el fin perseguido frente al sacrificio de un derecho fundamental como el que nos ocupa).

“De todos los requisitos expuestos”, para la resolución del recurso resulta especialmente relevante el requisito de “la necesidad de la entrada y registro, esto es, la constatación de que tal actuación es el único medio apto para obtener el fin legítimo perseguido por la Administración que, en el caso de las inspecciones tributarias, habrá de ser la obtención de unos datos imprescindibles -que no pueden conseguirse de otro modo menos invasivo- para determinar la existencia de un comportamiento ilícito del contribuyente o de un incumplimiento de las obligaciones que le incumben”.

En base a ello, el Tribunal Supremo llega a considerar que “basta la mera lectura de las resoluciones judiciales impugnadas ahora en casación”, es decir, las decisiones del juzgado que permitió el registro domiciliario de la empresa, “para llegar a la conclusión nítida y evidente de que el auto autoriza la entrada sobre la mera base de una fe ciega y acrítica en la veracidad de los indicios aportados por la Administración, sin someterlos a juicio de ponderación y sin examinar, bien o mal, los requisitos que han quedado plasmados (por reiteración de los establecidos en la sentencia de 10 de octubre de 2019)”.

Por todo ello, estima el recurso de casación de la entidad mercantil contra la sentencia de 30 de diciembre de 2019, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Canarias, con sede en Santa Cruz Tenerife, en el recurso de apelación nº 186/2019, sentencia que se casa y anula, y estima el recurso de apelación 186/2019, deducido por la empresa, contra el auto de 29 de abril de 2019, de autorización de entrada en domicilio, dictado por el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo nº 1 de Santa Cruz de Tenerife en el procedimiento nº 241/2019, auto que también se anula por contrario al ordenamiento jurídico.